ICO被央行“一刀切”后 那些“真项目”怎么监管

央行这一次对ICO的态度比对比特币更加严厉。因为2013年的通知起码还承认了比特币的合法性地位，但对于ICO直接定性为非法公开融资行为。

原本风风火火的ICO代币融资突然万马齐喑。

9月4日下午3时，中国人民银行（央行）等七部门联合发布了《关于防范代币发行融资风险的公告》（下称《公告》）。《公告》指出，代币发行融资是指融资主体通过代币的违规发售、流通，向投资者筹集比特币、以太币等所谓“虚拟货币”，本质上是一种未经批准非法公开融资的行为，涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动。

同时《公告》表示，本公告发布之日（9月4日）起，各类代币发行融资活动应当立即停止。已完成代币发行融资的组织和个人应当做出清退等安排。有关部门将依法严肃查处拒不停止的代币发行融资活动以及已完成的代币发行融资项目中的违法违规行为。

“监管部门不是没有‘一刀切’的魄力，”在央行《公告》发出一周前，有业内人士对澎湃新闻表示，“目前ICO在中国的融资量和参与人数还不算多，社会影响面还不算大。”

今之视昔，一语成谶。

ICO监管之严远超比特币

根据国家互联网金融风险分析技术平台发布的《2017上半年国内ICO发展情况报告》，今年上半年，中国已完成的ICO项目共计65个，累计融资规模26.16亿元，累计参与人次达10.5万。但一位从业人士对澎湃新闻表示，这个统计可能还不完全，真实融资数额可能已经高达百亿。

《公告》中提到，代币发行融资中使用的代币或“虚拟货币”不由货币当局发行，不具有法偿性与强制性等货币属性，不具有与货币等同的法律地位，不能也不应作为货币在市场上流通使用。

这让人联想到2013年12月3日，人民银行等五部委发布《关于防范比特币风险的通知》（银发〔2013〕289号），《通知》明确了比特币的性质，认为比特币不是由货币当局发行，不具有法偿性与强制性等货币属性，并不是真正意义的货币。从性质上看，比特币是一种特定的虚拟商品，不具有与货币等同的法律地位，不能且不应作为货币在市场上流通使用。

但是很显然，央行这一次对ICO的态度比比特币更加严厉。因为2013年的通知起码还承认了比特币的合法性地位——“但是，比特币交易作为一种互联网上的商品买卖行为，普通民众在自担风险的前提下拥有参与的自由。”

而对于ICO代币，《公告》显示，“本质上是一种未经批准非法公开融资的行为，涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动。”

这在此前已有征兆。8月24日，国务院发布《处置非法集资条例》（征求意见稿），明确指出被定义为非法集资的七大领域，其中包括“以虚拟货币等名义筹集资金”。

大成律师事务所高级合伙人刘新宇律师对澎湃新闻表示，ICO市场呈现出的乱象已严重扰乱了金融秩序的稳定，例如：一些不法分子打着区块链的旗号，以专业术语和未来愿景为幌子，利用ICO方式实施传销、诈骗、非法集资等违法犯罪活动；大部分ICO项目信息披露不到位或不真实，主体身份、项目可行性、资金流向、盈利模式模糊不清的现状也使得投资者难以区分项目的真伪和优劣；代币发行及流通环节中可能存在的无代币权益凭证、篡改数据、操纵价格、联合坐庄、二次发行等现象也使得ICO饱受非议。

切断金融机构和支付机构与ICO的业务关联

《公告》要求，本公告发布之日起，各类代币发行融资活动应当立即停止。已完成代币发行融资的组织和个人应当做出清退等安排，合理保护投资者权益，妥善处置风险。有关部门将依法严肃查处拒不停止的代币发行融资活动以及已完成的代币发行融资项目中的违法违规行为。

而对于代币融资交易平台，要求不得从事法定货币与代币、“虚拟货币”相互之间的兑换业务，不得买卖或作为中央对手方买卖代币或“虚拟货币”，不得为代币或“虚拟货币”提供定价、信息中介等服务。对于存在违法违规问题的代币融资交易平台，金融管理部门将提请电信主管部门依法关闭其网站平台及移动APP，提请网信部门对移动APP在应用商店做下架处置，并提请工商管理部门依法吊销其营业执照。

此外，各金融机构和非银行支付机构不得开展与代币发行融资交易相关的业务。

各金融机构和非银行支付机构不得直接或间接为代币发行融资和“虚拟货币”提供账户开立、登记、交易、清算、结算等产品或服务，不得承保与代币和“虚拟货币”相关的保险业务或将代币和“虚拟货币”纳入保险责任范围。金融机构和非银行支付机构发现代币发行融资交易违法违规线索的，应当及时向有关部门报告。

这与2013年针对比特币的《通知》也非常相似。一位比特币行业人士对澎湃新闻表示，由于金融机构和支付机构对比特币不再支持，比特币遇到了为期2年的价格低谷，一直到去年年底才有所好转，并随着今年年初以来ICO的大火，而水涨船高。

他山之石

事实上，国外已经有监管案例。7月底，美国证监会（SEC）认定The DAO的代币属于有价证券范畴，宣布其将被纳入监管体系入证监会监管体系，受联邦证券法律的监管制度约束。

其实，业内也有人对SEC的监管模式表示认可，并觉得可以实现区分监管，从良莠不齐的ICO项目中分辨出真正有价值的项目并坚持区分对待的原则——对于那些充分利用区块链技术功能本质解决现实问题的ICO项目，应当给予充分肯定和支持，利用沙盒原则鼓励其开展技术创新；对于仅仅在传统商业模式中强行加入区块链技术的ICO项目，则应当穿透其形式，按照其商业模式的实质进行监管；而对于以创新为名掩盖其违法目的的项目，则应当予以严厉打击和坚决取缔。

一位业内专家与澎湃新闻分享了他觉得比较理想的一种多管齐下的监管模式。

一、针对发行人

（1）采取项目许可及备案制度，即所有ICO项目的发起均需向监管部门申请许可并进行备案；且必须通过国家认可的发行平台发行项目，不允许“场外ICO市场”的存在。如不能满足上述两个条件的ICO项目，即认定涉嫌非法集资并予以取缔，要求发行人承担刑事及民事赔偿责任。

（2）在ICO项目申请至区块链项目落地运营的全流程中，发行人应持续履行完整、真实的信息披露义务，信息披露对象包括监管部门及投资者，信息披露的范围应尽可能全面，包括但不限于资金（数字货币）募集情况、资金（数字货币）使用情况、项目研发进展情况、项目收益及分配情况等。

二、针对发行和交易平台

（1）采取牌照管理制，即只有经监管部门批准设立或经备案的平台才可以进行ICO项目的发行和代币交易业务。

（2）项目准入审核，通过平台发行的必须是经监管部门许可的已备案项目，否则平台应承担非法发行ICO项目的责任。

（3）实行用户实名注册、身份识别制度，确保所有交易及相关数据可追踪，同时，针对大额、高频交易进行限制，履行可疑交易报告制度等反洗钱职责。

（4）加强对网络安全、信息安全、灾备系统的设施建设，定期进行安全检测。

（5）要求平台履行发行人信息披露监督、投资者教育、风险提示等职责；引入律师事务所、会计师事务所、测评认证机构等第三方中介机构，加强对平台业务开展的合规安全性评估。

三、针对投资者

（1）坚持投资者适当性原则实行投资者准入制度，包括设置合格投资者门槛，对投资者进行ICO相关知识及风险测试，确保具备相应知识和风险承受能力的投资者方可参与ICO项目。

（2）加强投资者教育，通过对数字货币、区块链等相关知识的普及，使投资者了解ICO及投资风险，理性对待ICO项目的融资需求，减少非理性的投资行为和投机行为。